即将举行的党的十八届三中全会，将成为中国第二次改革的象征，而第二次改革的成败很大程度上取决于我们能不能战胜既得利益。因为目前的基本事实是，既得利益实际上已经成为阻挠改革的最大危险。  

 

一、既得利益成为阻挠改革的最大危险  

 

那么究竟什么是既得利益，在分析上述问题之前，首先需要对其的基本内涵给予鉴定。在笔者看来，所谓既得利益，是指通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源所获取的巨额利益的相关体。解读这个概念有三个关键词：一是既得利益的出现主要是通过非公平竞争的手段和方式；二是主要是借助公权力和政策资源，这是既得利益的本质所在；三是通过上述两个路径获取巨额的政治、经济和社会利益。从这个角度看，尽管既得利益主要是指经济利益，但绝不仅仅经济利益，还应包括政治利益和社会利益等。因为很多以经济利益、社会利益为表征的既得利益，如果没有政治上的结盟，这些领域的既得利益很难获取的。因此，既得利益在政治上的结盟往往更具有根本性。比如中石油的腐败窝案，首先是从政治结盟和垄断权力开始的。  

 

从中央高层进来释放出的一些重要信息，也可以帮助我们认识和解读既得利益对改革的阻挠。一是对改革形势的判断。比如中国改革进入深水区，要啃骨头；改革没有坦途，要准备付出改革成本；实践发展永无止尽，解放思想永无止尽，改革开放永无止境，改革只有起点，没有终点。这说明改革的难度大，风险也大。二是高层对既得利益的认知与判断。李克强总理强调“动利益比触动灵魂都难”，习近平总书记讲“要以更大的勇气和决心，冲破既得利益的藩篱”。这说明既得利益成为改革的最大阻力和风险。  

 

那么现阶段我国既得利益的基本形态如何呢？从整体上看，笔者认为现阶段中国既得利益的形态大体可以分为三大类型：一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益；二是以垄断行业为代表的垄断既得利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益交互交织、相互渗透，在市场经济活动中兴风作浪，掠夺财富。  

 

既得利益对社会经济生活的危害十分严重。一是激化了社会矛盾和冲突；二是扭曲整个社会的利益格局。从激化社会矛盾和冲突看，目前我国社会矛盾的许多方面都与既得利益有关。比如说群体性事件后面常常看到既得利益的影子。从扭曲社会利益格局看，既得利益加大了中国的四大风险：经济风险、社会风险、信任风险、政治风险。比如社会整体利益格局被扭曲，从深层原因看，主要有三：第一是分配制度不合理。改革开放以来，尽管我国经济社会发展取得了巨大成就，但到目前为止仍有1.2亿人还未达到联合国规定的人均一美元的脱贫线，城乡收入差距、贫富差距、城乡差距、地区差距四大差距没有一个呗缩小，而是都被放大了；第二是机会不平等。企业和企业的发展、人和人的发展都不在公平竞争的起跑线上，使社会阶层相对被固化，社会底层的人往上流动的机会越来越少。第三是既得利益兴风作浪，活跃在政商两界，相互勾结，加速社会的利益格局的整体扭曲，也成为当今中国改革的最大阻力。  

 

二、政府过多干预、垄断是既得利益形成的两个重要条件  

 

在中国社会中，既得利益究竟是如何形成的，这可能是一个十分复杂问题，也是一个值得高度重视的问题。既得利益的产生和发展，肯定与中国由计划经济体制走向市场经济体制的痛苦经历有密切关联。但从本质上说，恐怕与另外两个因素有关：一是政府过多的行政干预，导致公权力的膨胀和扩张；二是垄断，抑制了市场、社会竞争的活力。前者可以看做既得利益形成的权力条件，后者可以看做是既得利益形成的社会条件。  

 

从政府过多的行政干预看，又主要包括两个方面，即对市场的过多干预和对社会的干预。对市场过多的行政干预，突出地表现为市场门槛过高，行政审批、许可过多过滥，不仅严重地束缚了社会经济的活动力，降低了人们创业的意愿，而且助长了公权力的滥用，为权钱交易、权力寻租提供了巨大的空间。看看这些年出现的大量官员腐败案件，绝大多数都与土地出让、项目审批、工程上马等息息相关。从对社会的过度干预看，主要是社会组织发育不良，为市场和社会服务的成熟社会组织体系没有建立起来，客观上也为政府过度地干预社会提供条件。从这个意义上说，既得利益形成的过程，实际上就是公权力过度扩张和滥用的过程。而过多的行政干预，恰恰为既得利益的形成提供了丰厚的土壤。  

 

既得利益的形成的另一个重要因素就是垄断。这种垄断既包括市场中的自然垄断和行政垄断，也包括对权力的垄断。前者为既得利益的形成提供了广阔的市场空间和社会空间，后者则为既得利益的形成，提供了充足的权力资源，使其有更大的能量在资本并购、企业上市的运作乃至掠夺社会财富提供保障。  

 

 

三、破解既得利益要从政府自身改革入手  

 

破解既得利益对改革的阻挠，有多重路径和选项，如改革收入分配制度，校正被扭曲的社会利益格局，开放市场，打破垄断等，但笔者认为，最核心的还在于约束公权力，打破政府对市场、社会的过多干预和公权力的过度膨胀、扩张，如果不改变既得利益掌握资本、资源和权力这样“三位一体”的格局，向冲破它将是非常困难的，也是有很大风险的。因此，破解既得利益的根本之道，必须从政府自身改革入手。在一定意义上，这样的选项既考验我们的勇气，也考验我们的智慧。  

 

具体而言，从政府自身改革入手冲破既得利益的藩篱，关键要解决四个问题：一是减政放权，减少政府对市场和社会的过多干预，重构政府和市场、政府与社会的关系。特别要在完善社会主义市场体系方面有实质性举措。而这项改革的前提是，政府向市场放权，政府向社会放权，以及中央政府向地方政府放权。要通过大刀阔斧地改革现行行政审批制度，大力削减政府的权力，把本该由市场和社会自主可以的权利还给市场和社会。所以开放市场、开放社会，在改革的应有之义。二是改革国有垄断行业。包括三个方面，首先，从长远来看，国有企业要逐步从竞争性行业中退出，确立国有企业在公共领域的主导地位。要改变国有经济的实现形式。其次，要取消国有企业的行政级别，从根本上改变国有企业官僚化、行政化的色彩，实现官商的制度性分离。再次，要改革国有企业管理人员的薪酬制度，国有企业中的人员，除了少数董事会、监事会成员可以保留公务员身份、但不能享受天价年薪之外，其余的所有人员、包括总经理等高级管理人员，都实行市场化机制，不能与公务员队伍互通。总经理等可以实行年薪制，但必须和国有企业的经营业绩挂钩。第三，维护市场公平竞争的秩序，为各类主体提供公平竞争的市场环境和一整套政策框架。第四，要从根本上遏制灰色权力、灰色资本、灰色暴利的蔓延和泛滥。包括严格限制官员参与商业活动，建立严格的重要官员财产申报公开制度，以及提高政府管理的公开性和透明度，接受人民群众监督等。  

 

（本文是作者在2013年11月1日-2日，“2013’新兴经济体经济政策论坛”暨第78次中国改革国际论坛在海口举行的国际会议上的讲演整理稿。本次论坛的主题是“增长、转型、改革——未来10年的新兴经济体”, 深入讨论新兴经济体经济增长和可持续发展面临的挑战及其迫切需要推进的转型、创新与改革。作者系中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授）